הפקעת מקרקעין: הפקעות מקרקעין והחוק לתיקון פקודת הקרקעות – מה השתנה?
משרדו של עורך דין ניר אביבי מתמחה בהפקעות מקרקעין, נדל"ן, חוזים וייצוג בבתי משפט. במאמר זה נסקור את סוגיית הפקת המקרקעין אל מול התיקון לפקודת הקרקעות.
החוק לתיקון פקודת הקרקעות הינו חוק שעיניים רבות נישאו אליו עד אשר חוקק, האירוע שהניע את גלגלי מערכת המשפט והצדק לנוע לעבר הסדרה של נושא הזיקה שקיימת בין בעל קרקע לקרקע לאחר שהופקעה מבעליו, היה פסק הדין שהתקבל בעניינו של קרסיק, או בשמו המשפטי המקובל כיום- ״הלכת קרסיק״. בהלכת קרסיק ביהמ״ש העליון פסק כי קיימת זיכה בין בעל קרקע לקרקע שהופקעה ממנו גם לאחר שנים רבות לאחר ההפקעה וקרא למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה מסודרת. אם עד להלכת קרסיק לביהמ״ש לא היתה עמדה קבועה בנושא, לאחר הלכת קרסיק העמדה התגבשה ונקבע כי גם לאחר ההפקעה לבעל הקרקע קיימת זיקה בנכס.
במשך שנים בג״ץ קרא לכנסת לחוקק חוק שיסדיר את הנושא וביניהם בג״ץ גורן, בג״ץ מחול נ׳ שר האוצר ובג״ץ שטולקמן עד שלאחר שעברו שנים, הכנסת אכן חוקקה את החוק ביום 08.02.2010 בו עבר בכנסת.
לאחר חיקוק החוק היתה ציפייה גדולה שעניין ההפקעות יוסדר אלא שהלכה למעשה, נותרו עדיין בעיות וחורים בהסדרת ההפקעות שהחוק לא הצליח לפתור כגון:
-החוק לא חל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה
-החוק בחלקים מסויימים מבטל את הלכת קרסיק שכן נקבעה בו התיישנות שמונעת מבעלי קרקעות מופקעות רבים לדרוש להשיב להם את הקרקע.
-החוק מאפשר למדינה להמתין עד 17 שנה על מנת שתתחיל במטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע כך שלאזרח אף יהיה קשה יותר מלפני חיקוק החוק לדרוש את השבת הקרקע אליו בגלל חלון הזמן הקצר שנוצר.
הלכת קרסיק למעשה היתה יריעת הפתיחה ו״שעון החול״ החל לסלול את הדרך להסדרה שיעשה המחוקק בסוגיה הלא פטורה של הפקעות לצרכי ציבור. אמנם החוק נחקק ב-2010 אך ביקורות רבות נשמעו מכיוונם של העוסקים בתחום ההפקעות, וזאת משום שיש הטוענים שאינו הסדיר כהלכה את מה שהיה צריך להסדיר. אמנם החוק כן נוגע בסוגיות רבות שהיו לא פטורות זמן רב ובית המשפט נמנע מלהתערב בהן עד לחיקוקו, אך עדיין אין זו הסדרה מלאה לדעת רבים ועל כך הביקורת.
לפני שנגש לבחינה של החוק, ראשית חשוב להזכיר שהחוק אינו חל על הפקעות מכוח החוק לתכנון ובניה ועל כך גם חלק מהביקורת. עם זאת החוק עושה שינויים שמנויים בפקודת הקרקעות (להלן: הפקודה״) שכן ראוי להתייחס אליהם.
במאמר זה נסקור שינויים מרכזיים שבאו לידי ביטוי בחוק – כאלו שפוגעים בזכות הקניין וכאלו שמטיבים עמה.
שינויים בחקיקה שנחשבים למיטיבים עם הנפקעים:
- סעיפים 7-8 לחוק הינם סעיפים המתייחסים למועדים לפרסום הודעות הפקעה בעיקר. מועד הפרסום לפי ס׳ 7 יהיה לא מאוחר יותר משנתיים לאחר פרסום הודעה לפי ס׳ 5. שר האוצר יכול להאריך את התקופה עד לתקופה של 4 שנים. כמו כן מצוין כי ניתן לממש את מטרת ההפקעה עד 8 שנים ממועד הפרסום, כששר האוצר יכול להאריך את ההפקעה עד 15 שנים מיום הפרסום. במקרה זה ניתן לראות כי התיקון מנסה לגרום לכך שהפקעת מקרקעין תיעשה רק לאחר הפעלת שיקול דעת, בכמה פעימות ותכנון ארוך טווח וכמו כן לוודא שלא יהיה פער גדול מדי בין הזמן של פרסום ההודעה הראשונה ועד למועד ההפקעה בפועל.זאת עושה המחוקק לדעתי לטובת הנפקעים בכדי להקטין את הזמן שהם יהיו חסרי ודאות. נשאלת השאלה על סעיפים אלו – מדוע היה צריך לקצוב זמן כה רב עד ליישום ההפקעה בפועל ולא לקצוב זמן קצר יותר?
- סעיף 9 לחוק מתייחס להשגה של נפקע על סכום פיצויים. סעיף זה למעשה קובע כי מחלוקת על גובה הפיצויים לנפקע לא תהווה עילה לעיכוב ההפקעה בפועל על ידי הרשות. כלומר שבמידה ויתרחש דיון בביהמ״ש בנוגע לגובה הפיצויים, כל עוד חלפו 60 יום מפרסום ההודעה, וניתנה לבעל הקרקע הנפקע הודעה בכתב על קניית החזקה לפחות 30 יום מראש (ובמידה ואין על הקרקע בית מגורים) תוכל הרשות להפקיע את הקרקע גם אם הנפקע פנה לבית המשפט על גובה הפיצויים על הקרקע. במקרה זה, נשאלת השאלה מדוע תשלום סכום שאינו שנוי במחלוקת, קרי התשלום אותה העריכה המפקיעה, לא מחוייב כתנאי להיות משולם לנפקע טרם ההפקעה?
- סעיף 14 לחוק קובע את זכות ההשבה לנפקע במקרים שבהם חלף הזמן למימוש ההפקעה או במקרים בהם תם הצורך הציבורי או שטרם החלו בביצוע המטרה שלשמה הופקעה הקרקע (לדוגמא בפס״ד קרסיק) בסעיף זה יש לקונה לדעתי משום שמצד אחד הרשות כן יכולה להפעיל את ההפקעה לאחר שנים רבות, אבל מצד שני התקופה המוקצבת למופקע לשנות את ייעוד הקרקע היא שנתיים בלבד. בנוסף לא מובן מדוע הרשות קוצבת זמן לבעלים, במצב שבו הקרקע הופקעה ויש להשיבה לבעלים עקב זכותו הקנייתית. מה גם שפעולה של שינוי ייעוד צריכה להתבע על ידי המפקיעה ועל חשבונה במידה והפקיעה שלא לצורך במידה והייעוד אינו מתאים.
- סעיף 15 לחוק מתייחס למצב שבו הנפקע מעוניין לרכוש את הקרקע מחדש במקרים שבהם הסתים הצורך הציבורי בקרקע (לאחר הפקעה) ורכישת הקרקע אכן אפשרית. במקרה כזה מחיר הקרקע יקבע על ידי שמאי וכן הוחלט שלנפקע תנתן האפשרות לבצע שינוי ייעוד במשך שנתיים או יותר לפי החלטת השר. במידה והנפקע לא מימש את שינוי הייעוד אזי שר האוצר יוכל לעשות בקרקע ״כרצונו״ אפילו ללא מתן פיצוי.
- בהתייחס לחוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור נקבע, כי החל ממועד תחילת החוק יתווספו לפיצויי ההפקעה הפרשי הצמדה וריבית, כלומר תשולם ריבית ריאלית מלאה על סכומי הפיצויים. בהתאם לתקנות פסיקת ריבית והצמדה מדובר בריבית בשיעור עלות גיוס ההון של הממשלה, בתוספת נקודת אחוז אחת. החוק החדש קובע כי בעל זכות בקרקע יקבל פיצוי על כל פגיעה שתוצאתה מהפקעה וכך לתת תמריצים לרשויות שמפקיעות קרקע שלא לעכב את השלמת ההליכים שלשמם ההפקעה נועדה מלכתחילה. הרשות רשאית במקרה של אי הסכמה בין הצדדים להפקיד את הפיצויים אצל החשב הכללי וכמובן שהפיצויים ישאו ריבית והצמדה לפי חוק (כנראה בשביל לדרבן את הרשויות לשלם לנפקע במועד ולא לגרור תשלומי ריבית נוספים).סעיף זה בחוק עורר תשבוחות לחוק בקרב משפטנים שכן עניין הריבית המופחתת אם בכלל גרם לפני חיקוק החוק לרשויות לעיכוב רב בהפקעות ולפגיעה קשה בזכות הקניינית.
להלן סעיפים בחוק אשר מרעים עם הנפקעים ומיטיבים עם הרשות (סעיף ב2)
- ״בנק״ המטרות הציבוריות שלטובתן ניתן להפקיע קרקע הורחב. החוק מרחיב את היריעה גם להפקעה לטובת: הקמה,הרחבה או פיתוח של יישוב ובגדול מדובר בכמעט כל תחום שעבורו ניתן להפקיע. גם הרחבה של יישוב לפי החוק מאפשרת ביצוע הפקעה בשווי נמוך (במקום הליך של תוכנית ״איחוד וחלוקה״ למשל).
- לפי סעיף 9 לחוק, סכסוך בין רשות למופקע על גובה הפיצויים לא ישמש עילה לעיכוב ההפקעה על ידי הרשות. כלומר שדיון בבית משפט לא יתן למופקע את האפשרות לבקש עיכוב ביצוע כל עוד חלפו 60 יום מפרסום ההודעה. כמו כן ניתנת לבעל הקרקע הודעה בכתב לפחות 30 יום מראש במידה ואין על הקרקע בית מגורים. בפועל בתי המשפט כבר עיגנו את עיקרון זה.
- ביטול סעיף 13 – הסעיף שבוטל העניק לנפקע אפשרות לבקש פיצויים עקב אבדן דמי חכירה לתקופה שממועד תפיסת החזקה על-ידי הרשות המפקיעה ועד מועד תשלום פיצויי ההפקעה על ידה.
לפי לפסיקת בית המשפט העליון מי שזכאי לפיצוי לפי סעיף 13 לפקודה, לא זכאי במקביל לקבל הפרשי הצמדה וריבית על פיצויי ההפקעה לפי סעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה, אלא מדובר בשני מסלולים חלופיים. לאור התיקון לסעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה, לפיו יוענקו לנפקע הפרשי הצמדה וריבית מלאים עד למועד תשלום הפיצויים בפועל, נקבע בחוק, כי אין עוד מקום להעניק לנפקע מסלול חלופי של מתן דמי שימוש לפי סעיף 13 לפקודה. בנוסף, לאחר חיקוק החוק שר האוצר לא יהיה רשאי להפקיע קרקע או חלק ממנה בלא מתן פיצויים מלאים. (הוראה זו אינה חלה על רכישת מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה או על רכישה בידי רשות מקומית מכוח הרשאה של שר האוצר.) הוראה זו משפרת את מצב הנפקע הקיים כיום לפי פקודת הדרכים, בו ניתן להפקיע עד 25% מהשטח ללא פיצוי והיא מהווה המשך ישיר לדיון המאוחד בערעורים ועתירות לבג"צ, אשר ביניהם עניין לאואר.בעניין זה עלתה לדיון השאלה, אם לאחר עיגון מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית, יש לבטל את הפטור מתשלום פיצויים בגין 25% משטח החלקה, וכפועל יוצא מכך לשלם לנפקע פיצויים מלאים החל מהמטר הראשון.
- ניתנה אפשרות לרשות המפקיעה להחליף את המטרה הציבורית בעבורה הופקעה הקרקע במטרה ציבורית אחרת: במקרים בהם הקרקע אינה דרושה יותר למטרה הציבורית שלשמה הופקעה, אך היא דרושה למטרה ציבורית אחרת או שהמטרה הציבורית האחרת בקרקע עדיפה על מטרת ההפקעה המקורית.
הרעיון הוא, שאין הכרח כי המקרקעין שהופקעו ישמשו דווקא לאותה מטרה שבגינה הרשות הציבורית הפקיעה את הקרקע מלכתחילה ואף אפשרי שהמטרה הציבורית תשתנה.
- במצב שהוחלה על הקרקע תוכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבניה לנפקע לא תהיה זכות לרכישה מחדש של הקרקע.
- נקבעה התיישנות של 25 שנים ממועד ההפקעה להפקעות שנעשו טרם חיקוק החוק. זאת בטענה שעם הזמן הקשר הרגשי לקרקע מתנתק.
זכות הקניין – מה היא? גישות שונות וזכות הקניין
זכות הקניין בישראל מעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו לפיה :״אין פוגעים בקניינו של אדם״ אלא עם הדבר נעשה לפי הוראות סעיף 8 לחוק: בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש״ הוראות אלה משמשות למעשה את הקרקע להתערבות משפטית וכניסה לחללים משפטיים בעת באים לבחון פגיעה בזכות זאת. אך למרות זאת ישנה ביקורת על הדרך שבה אין שומרים על הזכות הזאת כראוי, הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור הינה למעשה דוגמא מצויינת לאופן שבה ניתן לכרסם בזכות יסוד זאת זאת לפי פרופסור חנוך דגן. בנוסף זכות הקניין אף עוגנה בפסיקה בפס״ד פייצר ע״י השופט אהרן ברק.
פרופסור יהושע ויסמן במאמרו מעלה כמה בעיות מרכזיות שמעמדה החוקתי של הקניין מעלה, ביניהן הוא מציע לפרש את המושג "קניין" בהקשר של חוק היסוד ככולל כל זכות שיש לה ערך כלכלי בפרט אם היא עבירה , ואת המושג "פגיעה" ככל גריעה מרכושו של אדם . בהקשר זה הוא אף מציע לדחות את עמדת המשפט האמריקאי , לפיה כל עוד ההסדר המשפטי בא למנוע התנהגות מזיקה , אין בו כדי פגיעה בקניין אפילו אם הנזק אינו עולה כדי מטרד וגורס כי רק מבחני סעיף 8 לחוק היסוד יוכלו להכשיר הסדרים כאלה . פרופסור ויסמן מתייחס גם לשאלת הפיצויים בגין פגיעה בקניין. בהקשר של הפקעות הוא קובע כי רק במקרים חריגים יש להכשיר הפקעה בלא תשלום פיצויים.
פרופסור אייל גרוס במאמרו נשען על גישת הריאליזם המשפטי שאומרת שזכות הקניין אינה זכות שקודמת למשפט ולא יכולה לעגן את זכות הקניין כקודמת לזכויות המשפטיות. ולדעתו של פרופ׳ גרוס ראוי להגביל את זכות הקניין החוקתית לתחומים מסויימים ובהם הטענה המרכזית שזכות הקניין צריכה להיות מעוגנת אך ורק שאינטרס כלשהו שמשותף לכלל האנושות בסכנה ולא בכל פעם שיש ״איום״ כלשהו על זכות קניין של ציבור או אדם פרטי. פרופ׳ גרוס כן מציין לדוגמא ש״נטילת גג מעל ראשו של אדם״ היא אכן זכות קניין משותפת לאנושות שיש להגן עליה. אך דווקא כאן מבקר פרופ׳ גרוס את בית המשפט העליון שאינו מגן למשל על הגנה של בתים של מחבלים פלסטיניים.
פרופ׳ אירית חביב-סגל ז״ל במאמרה, מתארת ומרחיבה את נטייתו הטבעית של בית המשפט לצמצם את ההגנות המשפטיות שעומדות של בעל מקרקעין מופקע וזאת על ידי: היעדר זכות לשימוע שניתנה לאזרח, ניתוק השאלה של כשרות ההפקעה מחובת הפיצוי, הכשרת הפקעות המונחות על פי שיקולי רווחיות גרידא, ומתן הכשר לסירובה של הרשות לאפשר לבעל הקרקע להשתתף בתוכנית הבנייה עצמה.
פרופ׳ סגל הציעה פתרון חלופי למה שהיא קראה ״בעיית הקוארדינציה״ שהוא אמור לוודא את השגתו של הצורך הציבורי תוך התערבות שלטון מינימלית. הרעיון הוא מתן תמריץ גדול מאוד לבעל הקרקע להשהות את הסכמתו לתוכנית בניה על מנת לקבל בשלב מאוחר יותר ערך גדול יותר.
פסיקה לפני ולאחר חיקוק החוק – יישומו של החוק הלכה למעשה
כעת נבחן מספר פסקי דין וסוגיות משפטיות שלדעתי מייצגים הלכה למעשה את גישתו של בית המשפט להפקעות מקרקעין לצרכי ציבור לאחר החוק, ונבחן האם ישנו שיפור באשר לשמירה על זכות הקניין של המופקע או לא.
אחת הסוגיות המרכזיות בחוק הינה מקרקעין שהופקעו ואין השלטונות עושים בהם שימוש. זוהי סוגיה שהיה מצופה מהמחוקק לתקן והתבקשה לאחר הלכת קרסיק, הרי הפסיקה קראה למחוקק להסדיר את הסוגיה בחקיקה מסודרת וכך היה מצופה מהחוק. הרי ההכרה בזכות בעל הקניין המקורי להשבת המקרקעין שהיו בבעלותו לאחר שנסתיימה המטרה הציבורית או שלא הושגה היא זכות קניינית בסיסית לפי האמור לעיל וממה שעולה מזכות הקניין. בפועל החוק אומנם מכיר בהשבת הקרקע, אך מאידך שולל את זכות ההשבה ממי שמקרקעיו הופקעו לפני למעלה מ-25 שנים ומאשר בחקיקה להעביר את הקרקע למדינה לבעלותה המלאה ללא כל קשר למטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע והשימוש שנעשה בה.
בפס״ד שטוקלמן לאחר שדן בית המשפט בסוגיות ההפקעה ולאחר שעל פניו נראה כי קיבל את עמדת העותרת, לפיה יש להשיב לידה את המקרקעין המופקעים שכן אין ספק שמטרת ההפקעה לא קיימת יותר, דן שוב בית המשפט בהצעת החוק המתגבשת לעניין דיני ההפקעה וקבע כי יש בה כדי לענות, לכשתגובש לכדי חוק, לשאלות העולות בעתירה. על כן בסופו של דבר אימץ בית המשפט את החלטת בית המשפט העליון בענין קרסיק והחליט כי גם כאן יש להימנע מהכרעה שיפוטית כל עוד הליך החקיקה בכנסת תלוי ועומד. על כן, נמחקה העתירה תוך שמירת זכויות העותרת ככל שיעמדו לה לאחר השלמת הליך החקיקה בכנסת. גם בפס״ד דוד ארד השופטת פרוקצ׳ה התייחסה לסוגיה באשר לאחריות המדינה מחובת השבה כלפי מערערים שהופקעה להם חלקת מקרקעין שהיתה בבעלותם. הקרקע לא מומשה ולאחר שנים הועברה ליזם פרטי לצורך ביצוע מיזם פרטי של דירות מגורים. ביהמ״ש קבע כי אכן קיימת לנפקעים הזכות על הנכס, ביהמ״ש מציין ש״קמה לתחייה זכות הקניין הפרטית של הבעלים המקורי״, אך לצד קביעה זאת מציין ביהמ״ש כי יש צורך לאזן בין אינטרסים נוגדים שמתקיימים עם השנים באותה הקרקע. לכן, לבסוף החליט ביהמ״ש לדחות לבסוף את הערעור: ״תוצאה זו אינה קלה על רקע התפיסה הנוהגת כיום בדבר הגנת הקניין וחובת הרשות להחזיר קרקע מופקעת לבעליה אם מימוש המטרה הציבורית אינו מסתייע. היא מותירה תחושה קשה על רקע לקיחת קניין על ידי המדינה למטרה ציבורית שלא מומשה מעולם, ונוכח הפגיעה שנגרמה בכך לבעלים גם אם קיבלו בשעתו פיצוי מלא בעבור החלקה במועד ההפקעה. אולם לדאבון לב, תוצאה זו היא בלתי נמנעת, נוכח משקלם המצטבר של אינטרסים ציבוריים שונים, ובמיוחד גורם מעבר הזמן הרב, אשר כרסם כרסום מהותי בעוצמת זכות הקניין, אשר בשקלולם אינם מאפשרים החזרת המצב לקדמותו".
לבסוף קבע בית המשפט כי לנוכח הוראות התחולה שבחוק לתיקון פקודת הקרקעות ולאור העובדה שבנסיבות המקרה ההפקעה בוצעה למעלה מ-25 שנים לפני מועד תחילתו של החוק לתיקון, הרי שלא קמה לבעלים המקורי זכות כלשהי להשבה וכי הרשות רשאית לפעול בקרקע כראות עיניה בלא חבות לשלם פיצוי נוסף כלשהו למופקע. גם בפס״ד נוסייבה הפך בית המשפט את החלטת בית המשפט בדיון נוסף שנערך על החלטת בית המשפט שאכן יש לבטל הפקעה שנעשתה כאשר ההפקעה לא מומשה, זאת משום ״שהצורך הציבורי חזק יותר מזכויות בעלי המקרקעין המופקעים״.
פס״ד נוסף שהתעסק בסוגיה זו הינו פס״ד אבני דרך בע״מ נ׳ שר האוצר, אשר גם במסגרתו עלתה השאלה- האם המדינה נדרשת להשיב מקרקעין שזכויות השימוש והחזקה בהם הופקעו לפני למעלה מ-25 שנים ולא נעשה בהם עוד שימוש למטרה שלשמה הופקעו? הויכוח בפס״ד זה נסב סביב המועד שבו הוגשה העתירה – העתירה הוגשה לפני מועד חיקוק החוק, ולכן העותרים טענו כי יש להתעלם מהחוק בעת מתן החלטה בעניין זה. בג״ץ דחה את העתירה בטוענה שהפקעות שחלפה תקופת 25 שנה מתחילתן עוברות לקניין המדינה וכי: ״אין בציפיית העותרת לקבל את הקרקע בחזרה עת חדלה להתקיים מטרת ההפקעה, די כדי לפטור אותה מהוראות תחולת החוק לתיקון פקודת הקרקעות״.
בפס״ד נוסף שניתן לפני חיקוק החוק ב-2010, וההפקעה נעשתה בזכרון יעקב, קבע ביהמ״ש כי הפקעה לצורכי ציבור, גם לאחר 30 שנים שלא נעשה בהם שימוש לצורכי ציבור, יכול שיהיו נדרשים ואין לבטל את ההפקעה . בפסקי דין אלו, ניתן לראות שלמעשה גישתו של ביהמ״ש עדיין שמרנית כאשר הוא בוחן אי שימוש של קרקע מופקעת מצד המדינה ומעין התגברות של הצורך הציבורי במקרקעין לעומת פגיעה בזכות הקניינית של מופקעים בעת שהוא ניגש לבחון מקרים אלו. ניתן לראות שחיקוק החוק ודאי שלא היטיב עם הנפקעים בעניין זה, ואולי אפילו פגע עוד יותר בזכות הקניינית של נפקעים. שכן החוק עיגן בתוכו את האפשרות להסיר מהדיון המשפטי את ההשבה של הקרקע שלא התממשה הזכות הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע מלכתחילה וזאת ע״י הוספת מספר שנים -25, דבר שלפני חיקוק החוק לא היה קיים וניתן שיקול דעת לביהמ״ש בהתאם לנסיבות המקרה.
לעומת זאת ניתן לראות לדוגמא שבפס״ד ניר שיתופי בית המשפט קבע כי זכויות התובעת הן כן קנייניות על פי אופיין, הקרובות לזכות בעלות. הגישה בפסיקה הינה שבדרך כלל אין לראות באיחור בהודעה על הארכת החכירה בחוזי חכירה עם המינהל (היום רמ״י), הפקעת הזכויות הקנייניות על פי ההסכם.
"המינהל לא דרש מעולם את ביטול דמי ההסכם בכלל ובפרט לא בשל אי תשלום דמי החכירה. הפגיעה בניר שיתופי תיהיה פגיעה בלתי מידתית אל מול הנזק שנגרם למינהל ושניתן היה לתקן, בוודאי בעת הארכת ההסכם על ידי תשלום הפיגורים".
כאשר מדובר בחוזה חכירה ארוך טווח, התובעת בנתה על המגרש בניין והמינהל לא ביטל את ההסכם משום שהתובעת לא ביקשה את הארכתו, חובת תום הלב מחייבת לראות את המשך החכירה בתוקף עד להעברת הבעלות עקב ההפקעה. אמנם התובעת לא שילמה את דמי החכירה במשך השנים, אך הדבר היה לא מהותי והמינהל לא דרש מעולם את ביטול ההסכם בשל כך.אף שבהסכם נדרשה התובעת לרשום את הנכס על שמה והיא לא עמדה בכך, אין הפרה זו מצדיקה את הפקעת זכויותיה למפרע.
"אולם אינני רואה בהפרה זו כמצדיקה את הפקעת זכויותיה למפרע. הנתבעות טענו כי נגרם להם נזק כיוון שהן הסכימו להפקיע בהנחה שלא יצטרכו לשלם פיצויי הפקעה, וזאת לאחר שבדקו את הרשום בספרי רישום המקרקעין, וניר שיתופי לא הייתה רשומה כחוכרת או כבעלת זכויות כלשהן.
לפיכך ולאור האמור קבע בית המשפט כי לתובעת היו זכויות חכירה לדורות בנכס בעת ההפקעה והיא זכאית לפיצויי הפקעה.
לעומת זאת בפס״ד לוביאנקר נסללה הדרך לזכות השימוע שהטיבה עם הנפקעים ונקבעה בחוק ובפס״ד אקונס פגמים בהודעת ההפקעה, כגון: אי ציון מטרת ההפקעה או אי זיהוי ברור של המקרקעין המיועדים להפקעה, עשויים להביא לביטולה של ההפקעה אם הם מהותיים.
בפס״ד הלביץ נעשתה הפקעה עקב תוכנית והיא לא מומשה. המערערים טענו לחוסר מעש מצד הועדה לתכנון ובניה בחלק מהתכנית (בחלק הצפוני של השטח המופקע).
בפס״ד מע״צ נ׳ תשבי יונתן שהתקבל ב-2008 לא קיבלה השופטת את הטענות של תשבי יונתן כנגד המנהל ומציינת כי ״אף אם בעקבות הסכם החליפין המשיב קיבל פחות שטח משהובטח לו, הרי שהוא להפנות דרישה אל המנהל לגבי היתרה המגיעה לו לשיטתו, אך אין בכך כדי להשפיע על ההפקעה שבוצעה כדין״. וכן בעניין הועדה המחוזית מציינת השופטת כי:״ לגבי הטענות כלפי הועדה המחוזית, אומר שניים אלו.
- תחילה, עמדתי היא שאף אם היה פגם באישורה של התוכנית המבטלת הרי שאין הדבר יכול להשליך על ההפקעה, וניתן להפקיע לצורך הרחבת הכביש שטח מהחלקה – בין אם ייעוד החלקה חקלאי ובין אם ייעודו לשמש לתחנת דלק.
- בנוסף, טענות המשיב באשר לאישור התוכנית המבטלת (לרבות הטענות בדבר שיהוי באישור התכנית המבטלת, הפגיעה בקניינו ועוד), נדונו בהרחבה על ידי כב' השופט סוקול בעתירה המינהלית (אשר הוגשה כנגד הוועדה המקומית והוועדה המחוזית), וכל הטענות נדחו. בין היתר, נקבע בפסה"ד בעתירה המינהלית כי אישור התוכנית המבטלת אכן בוצע לאחר פרק זמן ממושך ומדובר בפעולה מינהלית אשר לא בוצעה במהירות הראויה, אך עם זאת, לא כל פגם הנופל בדרך קבלת ההחלטה המינהלית השלכתו ביטול ההחלטה (סעיף 38 לפסק הדין)….״
סיכום הפקעות מקרקעין לפי החוק לתיקון פקודת הקרקעות
החוק לתיקון פקודת הקרקעות הגיח לעולם לאחר ציפיה גדולה של שנים רבות שבה לא היתה קורלציה בין פקודת הקרקעות לחיקוק חוקי היסוד ועיגון זכויות היסוד כגון חופש העיסוק, הזכות לקניין וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. פס״ד קרסיק סלל את הדרך להסדרת הפגיעה בזכות הקניינית של הנפגעים והציפייה שהחוק יפתור את הסוגיות הללו שהתגלעו בפסקי דין רבים, במחלוקות ובסכסוכים רבים עקב הפקעות שנעשו ברחבי המדינה היתה גדולה.
בחנו את המצב שלפני חיקוק החוק, וכן את מעמדם של הזכויות הקנייניות של בעלי קרקעות בארץ וכיצד הם עומדים אל מול הפקעת קרקעות ע״י המדינה תוך כדי בחינה מדוקדקת,עד כמה שניתן, של החוק עצמו- במה שינה החוק לטובה את יחסו של ביהמ״ש ומערכת המשפט לצמצום הפגיעה הנפקעים ובמה לא שינה ואולי אף הרע החוק עם הנפקעים? התשובות אינן חד משמעיות אך כן ניתן לומר שהחוק לא בהכרח עשה סדר בסוגיות השונות בעניין ההפקעות. ראשית, החוק אינו תקף על הפקעות מכורח חוק התכנון והבניה, דבר שלכשעצמו מעורר תהייה ומשאיר חלק גדול מההפקעות ״מוגנות״ מהסדרה כלשהי של הפגיעה בזכויות המופקעים. למשל תקופת הזמן שהוגבלה בחוק מרגע שקרקע הופקעה ועד שנעשה בה שימוש אחרת היא חוזרת לבעליה המקוריים איננה קיימת בהפקעות שנעשו מתוקף חוק התכנון והבניה. כך שכבר עקב סיבה זאת החוק אינו שלם ומשאיר חלל גדול מדי לטעמי שאינו מוסדר בעולם הפקעת מקרקעין לצורך שימוש ציבורי. שנית, החוק עצמו אינו מטפל בבעיות מסויימות ומשאיר אותן פתוחות. כך שהיה ראוי וצודק יותר שהחוק יכלול בתוכו סוגיות רחבות יותר ולא ישאיר חללים כה גדולים במסגרת הגנה על זכויות יסוד של נפקעים. לדוגמא סעיף 13 לחוק אשר מתייחס לסכסוך בין רשות למופקע על גובה הפיצויים לא ישמש עילה לעיכוב ההפקעה על ידי הרשות למעשה פוגע בזכות הנפקעים ולא תורם לשמירה על הזכות הקניינית שלהם.
משכך הדברים, ראוי היה אם החוק היה רלוונטי גם לגבי הפקעות מכוח החוק לתכנון ובניה וכן כי אמנם החוק הסדיר כאמור מספר סוגיות שנותרו פתוחות עד לחיקוקו, אך דרושה השלמת חקיקה בעניין על מנת להמשיך לפעול לצמצום הפגיעה הקניינית של מחזיק בקרקע, היא זו המעוגנת בחוקי היסוד ומצריכה את התערבותו של המחוקק בעניין.
אביבי משרד עורך דין מטפל בהפקעות מקרקעין ונטילה שלטונית של מקרקעין ביד רשויות המדינה.
לפרטים נוספים ושיחה עם עורך דין מקרקעין צרו קשר!
ביבליוגרפיה
חקיקה:
החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3) התש"ע-2010
חוק בתי משפט לעניינים מנהלים, תש"ס – 2001.
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, סעיפים 3, 8, 10, 11
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965.
חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964, סעיפים 1-2, 4, 8(א), סעיף 13ב.
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, סעיפים 2-3, 14, 14א, 14ב, 14ג, 14 ד.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943
חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961
פקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב-1972
תקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה), תשס"ג-2003.
פסקי דין:
בג"צ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ' שר האוצר ואח'
ע"א 733793 ,אדית פייצר נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה ר"ג, פד"י ל"ה )7 )546.
ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, 851ד-854ד (סעיפים 41-45 לפסק-דינה של השופטת נאור)
בג"צ 5784/05 גורן נ' מדינת ישראל, מקרקעין ח/6 423 (2009)
ע"א 5546/97 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629, 635ה-640ז, 642א-644ז, 649ו-650ז (סעיפים 4-6, 8-10 לחוות-דעתה של השופטת דורנר, וסעיפים 7-8 לחוות-דעתו של הנשיא ברק)
עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, פ"ד סב(4) 634
עע"מ 319/05 יחזקאל ברונשטיין נ. מועצה מקומית זכרון יעקב
בג"צ 7530/05 לאואר נ' שר התחבורה
בג"צ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141 (1983) (להלן: "פרשת לוביאניקר").
ע"א 2405/91 מדינת ישראל נ' עיזבון הורוביץ, פ"ד נא(5) 23 (1997).
בג"צ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר, מקרקעין ח/5 326 (2009)
עת"מ (תא)) 2507/04 מנחם אוברקוביץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז המרכז (פורסם בנבו).
1259-07 מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ נ׳ תשבי יונתן
דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט (4) 68, הש' גולדברג, הש' דורנר.
ת״א 58421-05-12 ניר שיתופי אגודה ארצית להתיישבות עובדים עבריים בישראל בע"מ נ׳ המועצה המקומית בנימינה ואח
פס״ד 2223-08 פולקה נ׳ חברת כביש חוצה ישראל בע״מ– הפקעה מחלקה בבת שלמה לטובת בניית כביש 6 (פס״ד ניתן ב2011)
בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה (2) 625 (2001) (להלן: "הלכת קרסיק").
בג"ץ 114/77 שוורץ נ' שר האוצר, פ"ד לא (2) 800.
בג"צ 3100/05 שטולקמן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מקרקעין ח/6 407 (2009).
בג"צ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141 (1983) (להלן: "פרשת לוביאניקר").
מקורות יהדות:
פרשת חיי שרה, בראשית כג
הרמב"ם בספר הקניין -הלכות מכירה
מאמרים:
חביב-סגל, אירית. בעיות תיאום ושאלת המטרה הציבורית בהפקעת מקרקעין. עיוני משפט כא, 3 (תשנח) 449-489. ישראל (מדינת): חק ומשפט. עיוני משפט. תל-אביב.
כניסה, משטר ויציאה: קהילות מגורים במשפט הישראלי, שי שטרן
רחל אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל? בחינה של ההצדקות להמשך הבעלות המקומית על מקרקעין" עיוני משפט כא (תשנ"ח) 535, 537-541, 544-547, 550-554, 560-561, 565-575.
דפנה זמיר לוינסון, "הפקעות מקרקעין ללא פיצוי" מקרקעין בישראל בין הפרטי ללאומי (ח' דגן, עורך, תשס"ה – 1999) עמ' 193
ספרות:
חנוך דגן, קניין על פרשת דרכים, הוצאת רמות, אוניברסיטת תל-אביב )2005), עמ' 129-47.
הגנה חוקתית לקניין: ויסמן יהושע, הפרקליט מב,ב (תשנה) 258-280, 1999-תש״ס.
זכות הקניין כזכות חוקתית וחוק יסוד ; כבוד האדם וחירותו" עורך/כים: חנוך דגן שם הספר: מקרקעין בישראל : בין הפרטי ללאומי מקום ההוצאה: רעננה שם ההוצאה: רמות שנת ההוצאה: תש"ס – 1999 עמוד: 8